مقدمه

در بسیاری از کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، یک تناقض تلخ وجود دارد: کوه‌هایی سرشار از مواد معدنی ارزشمند، اما بودجه‌های دولتی که همواره با چالش کمبود منابع مواجه‌اند. یکی از دلایل اصلی این پدیده، نشت درآمد از طریق سازوکارهای پیچیده مالیاتی است. شرکت‌های بزرگ معدنی، که اغلب چندین پروژه را به طور همزمان پیش می‌برند، از یک استراتژی رایج و قانونی به نام «تهاتر سود و زیان بین پروژه‌ها» بهره می‌برند. به این ترتیب، سودهای کلان حاصل از یک معدن فعال و بالغ، با هزینه‌ها و زیان‌های سنگین پروژه‌های اکتشافی جدید یا حتی فعالیت‌های تجاری نامرتبط، خنثی می‌شود. نتیجه این فرآیند برای دولت، تأخیرهای طولانی‌مدت در دریافت مالیات یا حتی از دست رفتن همیشگی آن است. برای مقابله با این مهندسی مالیاتی، دولت‌ها به استراتژی قدرتمندی به نام «حصارکشی» (Ring-Fencing) متوسل شده‌اند؛ راهکاری که هر پروژه معدنی را درون یک «دیوار آتشین مالیاتی» قرار می‌دهد.

چرا دولت‌ها به حصارکشی روی می‌آورند؟ سپر حفاظتی بیت‌المال

استراتژی حصارکشی، بیش از یک ابزار مالیاتی، یک سپر دفاعی برای حفاظت از منافع عمومی است که مزایای راهبردی زیر را به همراه دارد:

1)       تزریق به‌موقع نقدینگی به خزانه دولت: مهم‌ترین دستاورد حصارکشی، تضمین جریان پایدار و قابل پیش‌بینی درآمد است. وقتی یک پروژه سودآور نتواند سود خود را پشت زیان‌های پروژه‌های دیگر پنهان کند، مالیات آن در همان سال مالی به خزانه واریز می‌شود. این نقدینگی برای اجرای پروژه‌های عمرانی، بهداشت، آموزش و سایر خدمات عمومی حیاتی است و دولت را از استقراض یا بی‌ثباتی مالی دور نگه می‌دارد.

2)       بستن روزنه‌های فرسایش پایه مالیاتی: این سیاست، سدی محکم در برابر روش‌های پیچیده کاهش مالیات (BEPS) ایجاد می‌کند. حصارکشی مانع می‌شود که زیان‌های هنگفت ناشی از اکتشافات ناموفق یا سرمایه‌گذاری‌های جانبی پرریسک، سود واقعی حاصل از بهره‌برداری از منابع ملی را ببلعد و پایه مالیاتی دولت را به طور دائمی تضعیف کند. در واقع، این سیاست تضمین می‌کند که ثروت حاصل از منابع تجدیدناپذیر، صرف جبران ریسک‌های تجاری دیگر شرکت نشود.

3)       ایجاد رقابت سالم و شکستن انحصار غول‌های معدنی: در نبود حصارکشی، شرکت‌های بزرگ و قدیمی که از قبل دارای معادن سودآور هستند، از یک رانت اطلاعاتی و مالیاتی برخوردارند. آن‌ها می‌توانند ریسک ورود به پروژه‌های جدید را با استفاده از سودهای جاری خود پوشش دهند؛ مزیتی که شرکت‌های جدید و کوچک‌تر از آن بی‌بهره‌اند. حصارکشی این مزیت ناعادلانه را حذف کرده، زمین بازی را برای همه رقبا هموار می‌کند و راه را برای ورود سرمایه‌گذاران جدید و افزایش رقابت در بخش معدن باز می‌نماید.

نیمه تاریک حصارکشی؛ ریسک‌های یک استراتژی سخت‌گیرانه

پیاده‌سازی یک رژیم حصارکشی بدون انعطاف، می‌تواند به جای حل مشکل، چالش‌های جدیدی ایجاد کند و به ترمزی برای توسعه بخش معدن تبدیل شود:

• کاهش جذابیت سرمایه‌گذاری در اکتشاف: اکتشاف، موتور محرکه آینده صنعت معدن است؛ فعالیتی که با عدم قطعیت و ریسک بالا گره خورده است. امکان تهاتر هزینه‌های اکتشافی با سودهای جاری، یک انگیزه مالی قدرتمند برای شرکت‌هاست تا این ریسک را بپذیرند. یک سیاست حصارکشی خشک و سخت‌گیرانه، این انگیزه را از بین می‌برد و ممکن است سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر شناخته‌شده یا معادن با عیار پایین را غیراقتصادی کند.
• پیچیدگی بوروکراتیک و افزایش هزینه‌های اجرایی: این استراتژی، هم برای شرکت‌ها و هم برای نظام مالیاتی، بار اداری قابل توجهی ایجاد می‌کند. شرکت‌ها باید برای هر پروژه، سیستم حسابداری مجزا ایجاد کنند و هزینه‌های مشترک را با روش‌های پیچیده تخصیص دهند. سازمان امور مالیاتی نیز نیازمند تخصص فنی و نیروی انسانی بیشتری برای حسابرسی این حساب‌های تفکیک‌شده خواهد بود که این خود می‌تواند به منبع جدیدی از اختلافات مالیاتی تبدیل شود.
• خطر «هزینه‌های سوخت‌شده» و دائمی: اگر یک پروژه اکتشافی پس از صرف هزینه‌های گزاف به نتیجه نرسد، در یک رژیم حصارکشی مطلق، این هزینه‌ها برای همیشه «سوخت» می‌شوند و راهی برای جبران مالیاتی آن‌ها وجود نخواهد داشت. این امر می‌تواند اثری سردکننده بر تمایل سرمایه‌گذاران برای پذیرش ریسک‌های بلندمدت داشته باشد.

طراحی یک نظام حصارکشی هوشمند و منعطف

راه حل، نه در رد کامل حصارکشی و نه در پذیرش بی‌قید و شرط آن، بلکه در طراحی یک مدل هوشمند و متعادل نهفته است. سیاست‌گذاران باید از یک رویکرد سیاه و سفید فراتر رفته و به دنبال انعطاف‌پذیری هوشمندانه باشند:

• تعریف دقیق مرزهای مالیاتی: اولین گام، تعیین شفاف محدوده حصارکشی است. آیا هر پروانه بهره‌برداری یک واحد مستقل است یا می‌توان پروژه‌هایی با ماهیت مشابه را تجمیع کرد؟ شفافیت در این تعریف، از بروز تفاسیر سلیقه‌ای و اختلافات آتی جلوگیری می‌کند.
• ایجاد «دریچه‌های کنترل‌شده» برای تجمیع: به جای یک دیوار نفوذناپذیر، می‌توان دریچه‌هایی هوشمند و کنترل‌شده در این دیوار تعبیه کرد. برای مثال، می‌توان اجازه داد هزینه‌های یک پروژه اکتشافی ناموفق، به صورت محدود و طی چند سال، از سود پروژه‌های دیگر کسر شود. یا می‌توان معادن مجاور جغرافیایی که از یک زیرساخت فرآوری مشترک استفاده می‌کنند را به عنوان یک واحد مالیاتی واحد در نظر گرفت.
• تدوین دستورالعمل‌های شفاف برای تخصیص هزینه‌ها: دولت باید قواعدی روشن و غیرقابل تفسیر برای نحوه تقسیم هزینه‌های مشترک (مانند حقوق مدیران ارشد یا هزینه‌های تحقیق و توسعه) میان پروژه‌های مختلف تدوین کند تا از انتقال مصنوعی هزینه‌ها به پروژه‌های سودآورتر جلوگیری شود.

نتیجه‌گیری

حصارکشی مالیاتی یک ابزار قدرتمند و ضروری برای صیانت از ثروت ملی در برابر فرارهای مالیاتی پیچیده است. اما این ابزار باید مانند یک تیغ جراحی دقیق به کار گرفته شود، نه یک پتک سنگین. اجرای نسنجیده آن می‌تواند رگ‌های حیاتی سرمایه‌گذاری و توسعه را بخشکاند. امروز، بحث اصلی در محافل سیاست‌گذاری جهانی، دیگر بر سر «آری یا نه» به حصارکشی نیست، بلکه بر سر «چگونگی» اجرای آن است. دولتی موفق خواهد بود که بتواند با طراحی یک نظام حصارکشی هوشمند، منعطف و شفاف، توازنی ظریف میان دو هدف بزرگ برقرار کند: تضمین حقوق حقه بیت‌المال از منابع تجدیدناپذیر و در عین حال، حفظ جذابیت محیط کسب‌وکار برای جذب سرمایه‌های مولد و بلندمدت.