با توجه به اینکه اندونزی، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین کشورهای معدنی جهان محسوب می‌شود، بررسی تجارب این کشور در حوزه سیاستگذاری معدنی، می‌تواند حاوی نکات حائزاهمیت برای سیاستگذاران در سایر کشورها باشد. اندونزی بزرگ‌ترین تولیدکننده نیکل در جهان است و مقادیر قابل‌توجهی مس، کبالت، قلع و طلا تولید می‌کند. در سال‌۲۰۲۳، در حدود ۱۲‌درصد از تولید ناخالص داخلی اندونزی مربوط به بخش معدن بوده‌ است.
طی ۱۵ سال‌گذشته، اندونزی ممنوعیت‌هایی را بر صادرات منابع خام اعمال‌کرده و در برخی موارد آن را کاهش داده‌است. درحالی‌که ممنوعیت صادرات نیکل خام در تحریک سرمایه‌گذاری چینی‌ها برای ایجاد یک صنعت قوی پایین‌دستی موثر بوده، تجربه نشان می‌دهد که سیاست ملی‌گرایی منابع، همیشه برای بخش معدن اندونزی مفید نبوده‌است.

اشتباه تاریخی در سال‌۲۰۱۴
سال ۲۰۰۹، دولت اندونزی قانونی را تصویب کرد که شرکت‌های معدنی را ملزم می‌کرد تا تاسیسات فرآوری محلی ایجاد کنند و در صورت عدم‌اجرای این قانون، ممنوعیت صادراتی ۵‌ساله بر روی این شرکت‌ها اعمال می‌شد. این سیاست با هدف راه‌اندازی یک صنعت داخلی فرآوری مواد معدنی مورد تصویب قرارگرفت.

با این حال هم شرکت‌های داخلی و هم شرکت‌های خارجی به دلایل متفاوتی در توسعه قابلیت‌‌‌‌های پالایش مواد معدنی تردید داشتند. مقادیر قابل‌توجهی از سرمایه اولیه مورد‌نیاز برای ساخت این تاسیسات، منطق تجاری ضعیف برای این سرمایه‌گذاری‌ها و عیار کم سنگ‌معدن، از جمله مشکلات سیاست اعلامی دولت اندونزی بود. با وجود این مخالفت‌ها، ممنوعیت صادرات مواد معدنی خام در ژانویه ۲۰۱۴ اجرا شد.
در سال‌۲۰۱۳، اندونزی با تولید ۵۵.۷‌میلیون‌تن بوکسیت، از چین پیشی‌گرفت و دومین تولیدکننده بزرگ این ماده‌معدنی در جهان شد، با این حال جذب سرمایه‌گذاری خارجی برای تاسیسات پالایش بوکسیت به دلیل تردیدها در مورد میزان ذخایر بوکسیت باکیفیت اندونزی و توان این کشور برای عرضه بلندمدت، به سختی امکان‌پذیر بود.

این عدم‌قطعیت، ساخت پالایشگاه‌ها را دچار چالش می‌کرد. با نزدیک‌شدن به زمان اجرای قانون ممنوعیت در اندونزی، چینی‌ها شروع به ذخیره بوکسیت کردند. در سال‌۲۰۱۴، پس از اجرای این ممنوعیت، تولید بوکسیت در اندونزی، با ۹۵‌درصد کاهش به ۲.۶‌میلیون ‌تن رسید‌ و درآمد صادرات بوکسیت از ۱.۳‌میلیارد دلار در سال‌۲۰۱۳ به ۴۶‌میلیون دلار در سال‌۲۰۱۴ کاهش‌ یافت.

در این مدت، چینی‌ها تامین مالی عرضه‌کنندگان جدید بوکسیت در جمهوری گینه را در دستور کار قرار دادند. بین سال‌های ۲۰۱۲ تا ۲۰۱۶، تولید بوکسیت گینه از ۱۷.۸‌میلیون‌تن به ۳۰.۸‌میلیون‌تن در سال‌افزایش یافت؛‌عددی که ۷۸‌درصد رشد را نشان می‌دهد. اگرچه دولت اندونزی ممنوعیت صادرات بوکسیت را در ژانویه ۲۰۱۷ کاهش داد تا از فشار بر شرکت‌های معدنی و کارگران محلی بکاهد و زمان بیشتری برای ساخت تاسیسات فرآوری پایین‌‌‌‌دستی فراهم کند، اما جایگاه جهانی اندونزی در بازار بوکسیت برای همیشه تغییر کرده‌بود. در سال‌۲۰۲۳، اندونزی ۲۱‌میلیون‌تن بوکسیت تولید کرد، درحالی‌که این رقم برای گینه معادل ۹۷‌میلیون‌تن بود. در حال‌حاضر گینه پس از استرالیا (با ۹۸‌میلیون‌تن تولید سالانه) در رتبه دوم تولید بوکسیت قرار دارد.

دو تجربه متفاوت در مس
شرایط در زیربخش معادن مس قدری متفاوت بود. شرکت‌های فعال در این بخش، دو واکنش متفاوت به محدودیت‌ها نشان‌دادند. در سال‌های پیش از محدودیت، دو معدن بزرگ مس در اندونزی، توسط دو شرکت آمریکایی توسعه یافتند. همین دو معدن به کانون اختلافات با دولت در حوزه پردازش پایین‌دستی و الزام واگذاری معدن به کشورهای خارجی تبدیل شدند.

در سال‌۲۰۱۴، شرکت نیومونت (Newmont) تولید مس را متوقف کرد زیرا تاسیسات ذخیره‌سازی در نتیجه ممنوعیت صادرات اشباع شده‌بود و دولت متعاقبا به‌منظور ایجاد انگیزه برای فرآوری، عوارض صادراتی بیشتری را بر روی کنسانتره مس اعمال کرد. با وجود تلاش‌های شرکت نیومونت برای مذاکره با دولت در جهت یافتن راهکار جایگزین، اصرار دولت برای پیروی از الزامات جدید تجاری، باعث شد تا شرکت نیومونت پس از دو سال‌از اندونزی خارج شود.

در مقابل، پاسخ شرکت فریپورت (Freeport) به تغییر سیاست در اندونزی، کاملا متفاوت با میومونت بود. این شرکت تصمیم گرفت هم با الزامات مالکیت داخلی و هم با سیاست توسعه پایین‌دستی اندونزی همراهی کند. در ژوئن ۲۰۲۴، فریپورت یک کارخانه ذوب مس جدید، با هزینه‌ای بالغ بر ۳.۷‌میلیارد دلار را در جاوه شرقی راه‌اندازی کرد.

در حال‌حاضر انتظار می‌رود تمام کنسانتره مس فریپورت در معدن گراسبرگ (دومین معدن مس بزرگ جهان) واقع در اندونزی که ۳.۳‌درصد از تولید جهانی را به خود اختصاص می‌دهد، فرآوری شود. امروزه اندونزی هفتمین تولیدکننده بزرگ مس است. در سال‌۲۰۲۳، در حدود ۳۳‌درصد از سرمایه‌گذاری اکتشاف در بخش معدن اندونزی به بخش مس اختصاص یافت. در حال‌حاضر زیربخش مس اندونزی پس از طلا در رتبه دوم جذب سرمایه‌گذاری قرار دارد.

تجربه موفق در نیکل
برنامه اندونزی برای محدود‌سازی صادرات مواد معدنی به مس و بوکسیت محدود نشد و در سال‌۲۰۱۹، دولت اندونزی اعلام کرد؛ صادرات سنگ نیکل را از ژانویه ۲۰۲۰ ممنوع خواهد کرد.

همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، اندونزی ذخایر کافی بوکسیت برای جذب سرمایه‌گذاری‌های پایین‌دستی را در اختیار نداشت، با این حال دو تفاوت عمده در مورد ذخایر نیکل وجود دارد. تفاوت اول این است که اندونزی دارای بزرگ‌ترین ذخایر نیکل در جهان است. طبق گزارش سازمان زمین‌‌‌‌شناسی ایالات‌متحده، اندونزی ۴۲.۳‌درصد از ذخایر جهانی نیکل را در اختیار دارد. همچنین این کشور، دو معدن از پنج معدن بزرگ جهان را در خود جای داده‌است.

معدن سوروواکو (Sorowako)، چهارمین معدن بزرگ تولید نیکل در جهان است. مورد دیگر نرخ بالای بازیابی‌درصد نیکل استخراج‌شده از سنگ‌معدن خام در معادن اندونزی است. از بین پنج معدن بزرگ نیکل جهان در روسیه (دو معدن)، چین، کانادا و اندونزی، بالاترین نرخ بازیابی مربوط به معدن سوروواکو اندونزی است.

به دلیل کیفیت بالای نیکل در اندونزی، ممنوعیت صادرات این ماده‌خام برخلاف مورد بوکسیت باعث کاهش سرمایه‌گذاری در این زیربخش نشد. در مقابل، افزایش قابل‌توجه در سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI) در نیکل، باعث گسترش سریع قابلیت‌‌‌‌های ذوب میانی و پالایش نیکل شد.

از سال‌۲۰۱۹، زمانی‌که ممنوعیت صادرات نیکل خام اعلام شد، تا سال‌۲۰۲۲، سرمایه‌گذاری در فرآوری و ساخت این ماده‌معدنی، از ۳.۵۶‌میلیارد دلار به ۱۰.۹۶‌میلیارد دلار افزایش یافت.‌عددی که ۲۰۷.۹‌درصد افزایش را نشان می‌دهد. این رشد در سرمایه‌گذاری، عمدتا ناشی از تامین مالی چین است. سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی، مهم‌ترین عامل در ایجاد صنایع پایین‌دستی اندونزی در بخش نیکل بوده‌است. اثر این عامل در آمار‌ها کاملا روشن است.

قبل از سال‌۲۰۱۴، اندونزی تنها دو کارخانه ذوب نیکل داشت. تا سال‌۲۰۲۰، تعداد کارخانه‌ها به عدد ۱۳ رسید. در ژوئیه ۲۰۲۳ میلادی، ۴۳ کارخانه ذوب نیکل در اندونزی فعال بود، ۲۸ واحد در مرحله ساخت قرار داشت و ۲۴واحد دیگر در مرحله برنامه‌ریزی بودند. با این‌حال، شرکت‌های چینی به لطف سرمایه‌گذاری‌های قابل‌توجه، بر بخش نیکل اندونزی تسلط یافته‌اند.

در سال‌۲۰۲۳، اندونزی با جذب ۷.۳‌میلیارد دلار سرمایه‌گذاری، بیشترین بهره را از طرح کمربند و جاده‌چین برده است. شرکت‌های چینی همچنین بیش از ۹۰‌درصد از کارخانه‌های ذوب نیکل اندونزی را ساخته‌اند.

استانداردهای زیست‌محیطی پایین‌تر و هزینه‌های اندک نیروی کار، به کاهش هزینه‌های تولید شرکت‌های چینی کمک‌کرده و رقابت‌پذیری سایر شرکت‌های خارجی را کاهش داده‌است، در نتیجه نیکل تولیدشده در اندونزی نیز ارزان‌تر از آنچه در کانادا، استرالیا تولید می‌شود، است.

البته توجه به این نکته حائزاهمیت است که به دلیل عدم‌شفافیت شرکت‌های چینی، صحت‌سنجی داده‌های مربوط به‌عملیات این شرکت‌ها دشوار است. بر اساس آمار‌های « S&P Commodity Insights » که داده‌های پروژه‌ها و شرکت‌ها را در بخش معدن جمع‌‌‌‌آوری می‌کند، تنها ۳۸‌درصد تولید آمار تولید نیکل در جهان در دسترس محققان قرار دارد؛ درحالی‌که این رقم برای تولید جهانی مس و لیتیوم در حدود ۹۰‌درصد محاسبه شده‌است.

افزایش سریع تولید نیکل اندونزی از حدود ۱۶۰۰‌تن در سال‌۲۰۲۲ به عدد انتظاری ۲۱۵۰‌تن در سال‌۲۰۲۴، باعث مازاد تولید جهانی شده‌است؛ وضعیتی که به‌نظر می‌رسد تا سال‌۲۰۲۸ ادامه داشته‌باشد. این روند به سقوط قیمت‌های جهانی دامن زده است.

پیش‌بینی‌ها حاکی از آن است که در سال‌۲۰۲۴ سالانه ۱۷۰‌هزار‌تن مازاد جهانی نیکل وجود خواهد داشت. وضعیتی که باعث کاهش ۴۴.۷‌درصدی قیمت نیکل در سال‌۲۰۲۳ و کاهش ۲۶.۱‌درصدی در سه‌ماهه نخست سال‌۲۰۲۴ شده‌ است.

در سال‌۲۰۲۳، نیکل پایین‌ترین بازدهی را در بین فلزات پایه در بورس لندن ثبت کرد. سقوط قیمت نیکل به‌عنوان دلیل اصلی بسته‌شدن یا واگذاری معادن در استرالیا و کالدونیای جدید (به دلیل عدم‌سودآوری) ذکر شده‌است. شرایطی که سهم اندونزی از تولید جهانی را افزایش می‌دهد. اندونزی به‌سرعت در حال افزایش تولید در شرایطی است که قیمت‌ها در حال سقوط هستند، بنابراین به‌نظر می‌رسد اندونزی تلاش دارد بر بازار عرضه نیکل سیطره بیشتری داشته‌باشد.

در نهایت می‌توان گفت دولت اندونزی در ایجاد فضای سرمایه‌گذاری مطلوب موفقیت نسبی داشته‌است. قانون معادن ۲۰۲۰ اندونزی که به‌عنوان قانون شماره۳ شناخته می‌شود، قانون قبلی (شماره۴) در سال‌۲۰۰۹ را اصلاح کرده‌است. قانون جدید تغییرات قابل‌توجهی را با هدف بهبود مدیریت و تنظیم بخش معدن اندونزی ارائه کرده‌است.

برخی از تغییرات کلیدی شامل اعطای کنترل انحصاری به دولت مرکزی بر صدور و مدیریت مجوزهای معدن می‌شود که هدف آن تسهیل ارائه مجوزها، به حداقل رساندن تأخیرهای بوروکراتیک و برطرف‌کردن نگرانی‌های سرمایه‌گذاران در مورد فساد داخلی اندونزی است. همچنین مجوز انتقال مالکیت معادن و ادغام بین دو یا چند معدن از دیگر تغییرات قانون جدید است.

مجوزهای کسب‌وکار معدنی با تایید وزارت نیرو و منابع معدنی دولت اندونزی، ارائه می‌شود که امکان تجدید ساختار شرکت‌ها، تسهیل معاملات و سرمایه‌گذاری را فراهم می‌کند. البته قانون جدید اشکالاتی نیز دارد. یکی از نکات منفی چارچوب قانونی فعلی اندونزی برای سرمایه‌گذاران آن است که شرکت‌های استخراج معدن با مالکیت خارجی را ملزم می‌کند به‌تدریج ۵۱‌درصد از مالکیت خود را به نهادهای دولتی اندونزی واگذار کنند.

در قانون اولویت واگذاری شامل دولت مرکزی، دولت‌های منطقه، شرکت‌های دولتی، بورس اوراق‌بهادار اندونزی و بخش‌خصوصی می‌شود. اندونزی امیدوار است که با حل مشکلات حقوقی و ساختاری، در آینده جایگاه خود به‌عنوان یکی از کشورهای مهم در بخش معدن را بهبود دهد.
منبع: دنیای اقتصاد